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1 Contexte

Les résultats de cette quatrième édition du Baromètre des données ouvertes montrent que même si certains gouvernements progressent vers ces objectifs, les données ouvertes restent l’exception, et non la règle.

Pourquoi est-ce important ? Chacun devrait être en mesure d’accéder à des données ouvertes et de les utiliser dans un Web ouvert pour pouvoir participer pleinement à la vie civique. Sans données de qualité, il n’est pas possible de tenir les gouvernements responsables des décisions qu’ils prennent, des politiques qu’ils adoptent et de l’argent public qu’ils budgètent et dépensent.

Pour sa quatrième édition, le Baromètre des données ouvertes examine 115 pays et juridictions, soit une hausse de 25 % par rapport à l’édition précédente. Les têtes de classement pour chaque zone géographique de notre étude sont le Canada, Israël, le Kenya, la Corée du Sud, le Mexique et le Royaume-Uni. Globalement, notre enquête révèle que ces « champions » régionaux n’ont cessé de s’améliorer depuis la parution de notre dernière édition.

Tableau 1 : les têtes de files de la quatrième édition du Baromètre, leur note globale et leur classement respectif

[L’intégralité du classement est disponible dans notre explorateur de données en ligne]

Pour entraîner de véritables changements, les données ouvertes doivent respecter les principes instaurés par la Charte sur les données ouvertes adoptée, à l’heure actuelle, par 15 gouvernements nationaux et 25 administrations locales.

Nous allons maintenant examiner plus en détails principaux résultats de notre étude. Ensuite, nous émettons une série de recommandations avant d’analyser les thèmes et tendances de l’univers des données ouvertes de façon plus large.

2 Constatations et recommandations

Le Baromètre de cette année montre que, dans l’ensemble, l’engagement des gouvernements en faveur des données ouvertes a ralentit ou s’est interrompu. Dans certains cas, nous sommes même revenus en arrière.

Cependant, les pays qui ont officiellement adopté la Charte réalisentgénéralement des progrès considérables dans la concrétisation de ces principes. Leur performance s’est améliorée au cours des dernières années. Certains signataires de la Charte, tels que le Royaume-Uni, la France, la Corée du Sud et le Mexique, sont même devenus des chefs de file en la matière dans leur région.

Constatation 1: les bases de données de neuf gouvernements sur dix ne sont pas ouvertes

Pour cette édition du Baromètre, nous avons analysé 1 725 bases de données sur 15 thèmes différents dans 115 pays. Sept gouvernements seulement intègrent dans leurs politiques actuelles sur les données ouvertes le principe de « données ouvertes par défaut ». De plus, nous avons découvert que seulement 7 % des données sont intégralement ouvertes. Une base de données sur deux seulement est lisible par une machine et une sur quatre seulement est publiée sous licence libre. La quantité de données libres et disponibles dans un format lisible par une machine a augmenté depuis la parution du premier Baromètre, mais le nombre total de bases de données véritablement ouvertes ne progresse pas.

Tableau 2 : évolution des indicateurs clés sur les données libres au fil des quatre éditions du Baromètre.
(Le nombre de pays couverts a augmenté au cours des années, ce qui peut aussi influencer les résultats.)

Si les gouvernements ajoutaient une licence libre aux bases de données qui respectent déjà les autres critères, le nombre de bases de données véritablement ouvertes ferait plus que doubler, pour atteindre 15 %. Au Canada, par exemple, la licence restrictive sur plusieurs bases de données est l’une des premières raisons qui expliquent pourquoi ce pays n’a pas dépassé le Royaume-Uni, de longue date en tête du classement.

Constatation 2 : les données publiques des gouvernements sont généralement incomplètes et de mauvaise qualité

Les données des gouvernements sont souvent incomplètes, pas actualisées, de mauvaise qualité et fragmentaires. Dans la plupart des cas, les catalogues ou portails de données ouvertes sont alimentés manuellement, conséquence d’une approche informelle de la gestion des données. De plus, les procédures, les calendriers et les responsabilités des institutions publiques chargées de leur gestion manquent souvent de clarté. Ainsi, de manière générale, la gestion et la publication des données ouvertes sont fragiles et sujettes à des erreurs multiples.

• a Même si 79 gouvernements sur les 115 étudiés possèdent un portail de données ouvertes, les données les plus complètes sont souvent publiées par une autre source. Dans ces pays, la majorité des bases de données les plus exhaustives (61 %) sont publiées par d’autres agences gouvernementales.
• b Beaucoup de données de référence sont publiées par les offices nationaux de statistiques, probablement en raison de leur longue expérience de la gestion des données, souvent meilleure que celle des catalogues de données ouvertes. Globalement, sur les 115 gouvernements étudiés, 24 % des données de référence sont publiées par les offices nationaux de statistiques. Même quand les gouvernements possèdent des portails de données ouvertes, les données de référence provenant de tels offices statistiques (22 %) sont plus abondantes que celles des portails de données ouvertes (17 %).
• c Les données sont complexes à utiliser, car il n’y a pas de métadonnées attachées ou de documentation explicative disponible. Moins d’un tiers (31 %) des bases de données publiées sont accompagnées de métadonnées de base ou de documentation.

Constatation 3 : le succès ou l’échec des données ouvertes repose sur la volonté politique

La volonté politique est capitale pour introduire et accroître l’utilisation des données. Nous constatons l’importance de cette volonté politique dans des pays tels que l’Ukraine, l’Argentine, les Philippines, le Burkina Faso et la Tanzanie, qui tous ont beaucoup amélioré leur score et qui ont progressé dans le classement de la présente édition du Baromètre.

Toutefois, cette volonté politique doit se traduire en fortes résolutions juridiques et politiques, comme c’est le cas au Canada, au Mexique, au Japon et en Corée du Sud. Ces pays ont régulièrement progressé dans le classement du Baromètre. Dans le cas contraire, les initiatives lancées autour des données ouvertes (ainsi que les ressources nécessaires pour les faire progresser) se tarissent quand les vents politiques tournent. C’est ce qui semble arriver au Costa Rica, en Équateur et au Rwanda. Dans ces trois pays, des progrès avaient été accomplis dans un premier temps, dans le sens de l’ouverture des données, mais l’absence actuelle de suivi par le gouvernement a fait dérailler le processus. De même, les pays scandinaves, qui furent un temps des exemples en matière de données ouvertes, ne semblent plus leur donner une priorité aussi nette que par le passé, ce qui se reflète dans leur classement.

Tableau 3 : classement des pays scandinaves – De la première à la quatrième édition du Baromètre

Les initiatives en matière de données ouvertes peuvent aussi s’ensabler. C’est notamment le cas lorsque les personnes qui les soutiennent ne réussissent pas à mettre en place des réformes d’envergures qui garantissent l’instauration d’une culture de transparence, ou lorsque les décisions politiques ne sont pas assorties de mesures de gestion des données qui permettent aux ressources et aux politiques de survivre aux changements politiques. Ce problème existe aussi dans certains pays qui se trouvent actuellement en tête du classement du Baromètre, comme les États-Unis et le Royaume-Uni. Aux États-Unis, la nouvelle administration a déjà retiré certaines bases de données clés des sites du gouvernement, ce qui soulève des inquiétudes sur le futur des données ouvertes dans le pays. De son côté, le Royaume-Uni semble vouloir diluer certains de ses engagements dans sa nouvelle politique par défaut sur « les données gouvernementales ouvertes au besoin ».

Constatation 4 : les gouvernements ne publient pas les données nécessaires pour restaurer la confiance des citoyens

Les portails de données ouvertes ne contiennent souvent pas les données que les citoyens veulent réellement et dont ils ont besoin. Les gouvernements doivent investir dans l’ouverture des bases de données dont les citoyens ont RÉELLEMENT besoin (par ex. : données budgétaires, dépenses, contrats publics et registres des sociétés). Ces bases de données tendent à être très opaques et il s’agit souvent des données les moins ouvertes :

Tableau 4 : pourcentage des gouvernements qui publient des bases de données totalement ouvertes nécessaires à leur responsabilisation, par éditions du Baromètre

Comme le montrent les différentes constatations de cette édition, rares sont les gouvernements qui bénéficient de données réellement ouvertes sur ces sujets, alors qu’elles sont essentielles pour lutter contre la corruption et pour faciliter la reddition de compte des institutions publiques. Les gouvernements doivent de toute évidence intensifier leurs efforts.

Constatation 5 : peu d’initiatives pour les données ouvertes font une promotion active de l’inclusion et de l’équité

Comme les précédentes années, nos chercheurs ont trouvé des preuves que les données ouvertes contribuent à la croissance économique et à la création d’entreprises, mais il n’existe pas de données sur leur effet réel en matière d’inclusion sociale (que ce soit par l’amélioration de l’accès aux services publics des personnes marginalisées ou par leur plus grande participation aux décisions politiques). Les données ouvertes contribuent à créer des emplois et de la croissance et c’est une bonne nouvelle, mais nous ne devrions pas automatiquement en déduire qu’il s’agit de la solution à tous les problèmes.

Les groupes aux revenus les plus bas ou au poids politique le moins élevé tendent à être exclus des consultations et des prises de décisions concernant les données ouvertes. Ils manquent souvent d’accès à Internet et de compétences pour accéder aux données ouvertes. Ils peuvent aussi être moins visibles dans les données elles-mêmes. Un bon exemple du problème de représentativité : les femmes sont moins connectées que les hommes. Elles sont moins susceptibles d’être consultées sur les politiques et les initiatives en matière de données ouvertes, elles sont sous-représentées dans les rangs des professionnels des données, et, souvent, elles ne figurent pas dans les statistiques officielles. Le tableau suivant illustre le manque de données non regroupées par sexe dans une sélection de bases de données.

Tableau 5 : disponibilité de données non regroupées par sexe pour quatre secteurs différents

3 Tendances relatives aux données ouvertes

La Web Foundation considère que les données ouvertes doivent bénéficier à tous. Toutes les données qui sont désirées ou qui peuvent être utilisées devraient être ouvertes. Les résultats obtenus dans cette étude, résumés plus haut, montrent que dans la plupart des pays, ce n’est pas le cas. Dans cette partie, nous examinons plus en détail les tendances derrière ce fait inquiétant et nous donnerons aussi quelques contre-exemples de bonnes pratiques.

3. 1. Des données pour tous

Les données appartiennent fondamentalement à la population puisqu’elles sont collectées et détenues par un gouvernement qui est financé par les contribuables. . La Web Foundation pense que chacun devrait avoir un droit aux donnéese la même façon qu’il devrait avoir un droit à l’information. Pour y parvenir, on doit encourager les politiques qui favorisent un accès abordable à Internet et qui garantissent la protection des données personnelles des citoyens.

Les résultats du Baromètre indiquent qu’une quantité importante de données gouvernementales n’est pas encore accessible au public et que ces données existent rarement dans un format ouvert. De plus, même les données effectivement ouvertes ne répondent pas aux besoins de tous les citoyens.

Dans les 115 pays analysés, les effets de l’ouverture des données se font toujours le plus ressentir dans le domaine de la croissance et de la création de nouvelles activités économiques. Elles ont peu d’influence sur l’accès aux services des groupes marginalisés et sur leur participation à la prise de décisions. Par conséquent, le potentiel des données ouvertes pour promouvoir l’égalité des chances reste sous-exploité.

Tableau 6 : comparaison des effets sur l’entrepreneuriat, l’économie et l’inclusion pour les dix gouvernements les mieux classés du Baromètre.

L’absence de données dans certains domaines signifie que les besoins et la contribution de certains groupes restent peu visibles pour des décideurs politiques. Il est donc très important que les initiatives en faveur des données s’efforcent d’éliminer ces manques, et la meilleure façon de le faire est bien souvent d’impliquer les groupes marginalisés dès la conception. C’est pourquoi un dialogue constant avec la société civile et les citoyens est essentiel. Une représentation plus diversifiée d’acteurs peut permettre de repérer des conséquences non prévues et d’éviter une discrimination entraînée par des données. Parmi les récents exemples de données ouvertes mal utilisées, nous pouvons citer l’utilisation de dossiers publics provenant de tribunaux pour mettre sur la liste noire des locataires à faibles revenus de la ville de New York, et l’érosion imprévue des droits informels des femmes sur la terre résultant de l’augmentation des registres fonciers officiels.

Comment les gouvernements peuvent-ils s’assurer que leurs initiatives en matière de données sont inclusives ? Statistics Canada a lancé l’initiative pour les données des communautés autochtonesafin que ces populations disposent de données importantes pour planifier et comprendre la démographie de leur communauté et de la population dans les zones environnantes. D’autres exemples au Japon et en Côte d’Ivoire (voir les encadrés ci-dessous) proposent d’autres idées.

3. 2. Les données nécessaires aux citoyens

L’une des conclusions de cette édition du Baromètre est que les gouvernements ne rendent pas accessibles les données nécessaires pour restaurer ou gagner la confiance des citoyens, comme des budgets détaillés ou les registres des propriétaires d’entreprises.

Des données pour la responsabilisation des gouvernements

Les données dont les citoyens ont besoin pour responsabiliser les gouvernements sont souvent absentes ou difficiles à trouver. Il est essentiel que les gouvernements publient des informations sur leur utilisation des ressources publiques. Il peut s’agir de données sur la façon dont les impôts sont dépensés, sur l’attribution des contrats publics ou sur le financement des campagnes politiques. Il est aussi nécessaire de publier des données clés pour lutter contre la corruption, telles que celles retraçant le budget, les dépenses, les contrats publics, la propriété foncière, les registres des sociétés et les résultats des élections (voir méthodologie):

Tableau 7 : disponibilité des bases de données ouvertes pour la responsabilisation des gouvernements

À titre d’exemple, seule une base de données sur dix concernant les budgets est ouverte. Malheureusement, aux États-Unis, les données ouvertes sur le budget n’étaient plus disponibles à l’heure de la rédaction de ce rapport, ce qui prouve que les progrès dans ce domaine peuvent être perdus. Dans l’unique cas où des données sur les propriétaires de terres (au Canada) sont disponibles, elles ne le sont qu’au niveau sous-national.

Des données pour les politiques sociales

Les données ouvertes ont le potentiel de rendre plus efficaces et inclusifs les services publics fondamentaux, comme la santé, l’éducation, la gestion de l’environnement, et par là de lutter contre la pauvreté et de réduire les inégalités. Dans cette partie, nous évaluerons si les données gouvernementales ouvertes sont réellement utilisées pour autonomiser et inclure tous les citoyens. Les données ouvertes peuvent améliorer la fourniture de services publics de manière directe, en donnant aux citoyens des outils supplémentaires pour le choix et la responsabilisation du gouvernement, ou de manière indirecte en aidant les législateurs à identifier et résoudre des problèmes sociaux systémiques.

À l’instar des données nécessaires pour la responsabilisation des gouvernements, les données pertinentes pour les politiques sociales sont moins souvent disponibles et ouvertes que celles touchant aux domaines de l’innovation. Le Baromètre fait apparaître des régressions dans les moyennes attribuées pour la disponibilité des données en matière de services publics fondamentaux. Il est inquiétant de noter que cette tendance se traduit notamment par une régression considérable de l’ouverture des données sur la santé et l’éducation, par exemple.

Tableau 8 : disponibilité des bases de données ouvertes pour les politiques sociales.

Données pour l’innovation

Le potentiel des données ouvertes pour susciter l’innovation est très important. Les entrepreneurs qui les utilisent peuvent en tirer des bénéfices significatifs pour leur activité. Elles peuvent aussi améliorer l’efficacité et la productivité de services publics. Les bases de données cartographiques, les horaires de transports publics et les données sur le commerce international ou sur la criminalité sont autant d’éléments utiles à l’innovation et à la création de valeur économique.

Dans ce triptyque, les données sur l’innovation sont plus abondantes que celles sur les politiques sociales ou la responsabilisation des gouvernements. Nous pouvons logiquement en déduire que les gouvernements donnent la priorité à ces données en particulier. Cependant, même dans des pays très actifs en matière d’initiatives pour les données ouvertes, le nombre de bases de données dédiées à l’innovation a décliné depuis la précédente édition du Baromètre.

Table 9 : disponibilité des bases de données ouvertes pour l’innovation

3. 3. Des données facilement exploitables

Les principes des données ouvertes soulignent l’importance de l’accessibilité et de la convivialité des données. Pour que les données gouvernementales ouvertes soient utilisables et utiles, elles doivent être complètes, exactes et de grande qualité. Les gouvernements devraient également faire le nécessaire pour mettre en place un mécanisme qui permet aux utilisateurs de faire des commentaires et de faire des examens des données pour faire en sorte que la qualité est améliorée, au besoin.

L’accès aux données

L’approche actuelle, centrée uniquement sur les portails de données ouvertes, ne fonctionne pas. Ceux-ci ont donné lieu à grand nombre de projets de données ouvertes abandonnés. La communauté des données ouvertes évoque ce problème depuis longtemps, mais elle n’a pas été en mesure d’améliorer la situation. Les bases de données les plus complètes et les plus souvent actualisées se trouvent généralement sur les sites de ministères ou d’agences gouvernementales, et non sur les portails de données ouvertes. Cela témoigne d’une mauvaise coordination entre les agences gouvernementales et les catalogues centraux.

Nous recommandons que les gouvernements mettent à jour leurs pratiques de gestion de données et instaurent un processus plus automatisé de publication de données afin de « procurer une meilleure expérience pour les utilisateurs et limiter les frais généraux des acteurs». L’automatisation pourrait par la suite être étendue pour alimenter un portail central, si les besoins des utilisateurs le requièrent.

Même si la solution concrète à ce problème est en partie technique, nous devons garder à l’esprit qu’il s’agit, de façon inhérente, d’un problème politique et d’organisation. Il n’est pas uniquement question ici de création de portails. Les gouvernements doivent prendre au sérieux la gouvernance des données et améliorer la manière dont ils créent et utilisent les données ouvertes à tous les niveaux, dans tous les départements et dans toutes les agences gouvernementales. Au lieu d’avoir pour unique but la création de portails, ils doivent d’abord réfléchir à une réforme politique et organisationnelle visant à améliorer l’impact des données ouvertes et leur durabilité à long terme.

La convivialité des données

Trop souvent, les données gouvernementales, lorsqu’elles sont disponibles en ligne, sont de qualité médiocre, ce qui les rend difficiles à utiliser. Des données ouvertes de bonne qualité doivent être :

• Disponibles en ligne de façon à servir au plus grand nombre possible d’utilisateurs et d’utilisations. Moins de trois quarts (71 %) des données disponibles aujourd’hui sont accessibles en ligne.
• Lisibles par une machine afin que de grandes bases de données soient analysables de façon efficace. De plus en plus de données deviennent disponibles dans un format réutilisable (jusqu’à 53 % pour la présente édition du Baromètre), mais près de la moitié des données disponibles sont encore publiées dans des formats non lisibles par des machines.
• Disponibles par lots de façon à pouvoir être téléchargées dans une base de données unique et pour être aisément analysées par une machine. Malheureusement, seulement 24 % des bases de données étudiées peuvent être facilement importées en lots.
• Gratuites pour que chacun puisse y accéder, quel que soient ses moyens. À ce jour, 10 % des données disponibles ne sont pas accessibles gratuitement. C’est particulièrement préoccupant pour les données des registres de propriété foncière : un tiers seulement des données disponibles sont gratuites.
• Sous licence libre pour qu’elles puissent être utilisées et réutiliser par tout le monde. À ce jour, la plus grande partie des données ne sont pas sous licence libre (seulement 26 % le sont). Il s’agit d’un problème qui peut être rapidement surmonté. Si les licences libres étaient octroyées internationalement, au moins 15 % des bases de données de ce Baromètre pourraient être considérées comme entièrement ouvertes (plus du double du pourcentage actuel de 7 %).

Tableau 10 : qualité des données disponibles en ligne pour les 15 catégories analysées par le Baromètre
(En vert et en rouge, les valeurs les plus et les moins élevées de chaque catégorie)

4 Conclusions

Pour que les bénéfices promis par le mouvement des données ouvertes se matérialisent, l’actuel agenda des gouvernements en la matière doit changer de perspective et revenir aux fondements, et aux individus. Les gouvernements doivent redoubler d’efforts pour que les données ouvertes soient accessibles à tous et qu’elles correspondent aux besoins des utilisateurs.

Les résultats de cette édition du Baromètre montrent que, malheureusement, ce n’est pas la direction prise dans la majorité des juridictions étudiées. En pratique, les données ne sont tout simplement pas ouvertes. Dans de trop nombreux cas, les données ouvertes sont considérées comme une option supplémentaire et non comme une responsabilité du gouvernement. Les initiatives en faveur des données ouvertes ne survivent pas aux dirigeants ou aux administrations qui les ont lancées, et restent fréquemment cantonnées à un seul service ou une seule agence. La baisse enregistrée par le Baromètre, même parmi les premiers du classement, reflète cette réalité.

Les politiques qui émergent ne sont donc pas durables et elles ne favorisent pas une plus grande ouverture et une plus grande accessibilité à des données de meilleure qualité, lesquelles sont, bénéfiques aux citoyens et peuvent être pour prendre des décisions politiques plus équitables et efficaces.

À la lumière des résultats du Baromètre, la Web Foundation appelle les gouvernements à prendre les mesures suivantes :

• 1 Recommandation : les données publiques d’un gouvernement doivent être ouvertes par défaut
• 2 Recommandation : les gouvernements doivent ouvrir les données de tous leurs services et agences
• 3 Recommandation : les gouvernements doivent adopter la charte sur les données ouvertes faire en sorte que les pratiques relatives aux données ouvertes sont toujours en place et qu’elles ne sont pas affectées par les changements politiques
• 4 Recommandation : les gouvernements doiventconsulter les citoyens et leurs représentants à propos du choix des données à publier en priorité
• 5 Recommandation : les gouvernements doivent investir dans l’utilisation des données ouvertes pour améliorer les conditions de vie des personnes marginalisées

Les bénéfices potentiels des données ouvertes, donc de restaurer la confiance, et d’élaborer des politiques meilleures et plus justes, se concrétiseront plus facilement si ces recommandations sont suivies. Dans le cas contraire, les données ouvertes resteront une aspiration plus qu’une réalité et les performances globales des pays étudiés par le Baromètre continueront de se détériorer.