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Contenido

1 Contexto

Los resultados de la cuarta edición del Barómetro de Datos Abiertos muestran que, aunque algunos gobiernos avanzan hacia estos objetivos, los datos abiertos siguen siendo una excepción y no la regla.

¿Por qué es esto tan importante? Todo el mundo debería poder acceder y usar datos abiertos en una web abierta para permitirles participar plenamente en la vida ciudadana. Sin buenos datos es imposible conseguir que los gobiernos rindan cuentas por las decisiones que toman, las políticas que aprueban y el dinero que presupuestan y gastan.

En su cuarta edición, el Barómetro de los Datos Abiertos abarca 115 países y jurisdicciones, un aumento del 25 por ciento respecto a la edición anterior. Los líderes de cada región en nuestro estudio son Canadá, Corea, Israel, Kenia, México y el Reino Unido. En general, los resultados revelan que los campeones regionales han estado mejorando de forma constante desde la última edición.

Tabla 1: Los primeros de cada región en la cuarta edición del Barómetro, con sus respectivas posiciones y puntuaciones generales.

[El ranking completo está disponible en nuestro explorador de datos]

Para poder dar lugar a un cambio real los datos abiertos deben cumplir con los principios expuestos en la Carta de Datos Abiertos — adoptada por más de 15 gobiernos nacionales y 25 gobiernos locales hasta la fecha.

En las siguientes secciones este informe examina más de cerca nuestras conclusiones y recomendaciones principales, antes de entrar a analizar más en detalle las tendencias actuales en el espacio de los datos abiertos.

2 Conclusiones y recomendaciones

En general, el Barómetro de este año muestra que los gobiernos están avanzando a un menor ritmo o hasta llegando a interrumpir su compromiso con los datos abiertos. En algunos casos incluso se ha vuelto atrás respecto a los progresos iniciales.

Sin embargo, en generallos países que han adoptado formalmente la Carta están consiguiendo buenos avances en el cumplimiento de sus principios. Su rendimiento ha venido mejorando en los últimos años e incluso se han convertido en líderes regionales de datos abiertos, como es el caso del Reino Unido, Francia, Corea o México.

Conclusión Nº 1 – Nueve de cada 10 conjuntos de datos gubernamentales no son abiertos

En esta edición del Barómetro evaluamos 1,725 conjuntos de datos procedentes de 15 sectores diferentes en 115 países. De entre todos esos países, solamente siete gobiernos incluyen una declaración de datos abiertos por defecto en sus políticas actuales. Además, descubrimos que solamente el 7% de los datos son totalmente abiertos, solamente uno de cada dos conjuntos de datos es legible por máquinas y solamente uno de cada cuatro conjuntos de datos tiene una licencia abierta. Aunque desde la primera edición del Barómetro hay cada vez más datos disponibles en formatos legibles por máquinas y bajo licencias abiertas, la cantidad global de conjuntos de datos realmente abiertos sigue sin avanzar.

Tabla 2: Evolución de los indicadores principales de apertura de datos a lo largo de las cuatro ediciones del Barómetro.
(El número de países analizados ha aumentado con el tiempo, lo que puede también haber influido en las estadísticas)

Si los gobiernos simplemente agregaran una licencia abierta a los conjuntos de datos ya existentes y que cumplen con el resto de criterios, la cantidad disponible de conjuntos de datos realmente abiertos sería más del doble alcanzando el 15 %. Por ejemplo, en Canadá, la existencia de licencias restrictivas para varios conjuntos de datos es una de las principales razones por las que no ha logrado superar la prolongada posición de liderazgo del Reino Unido en lo más alto de la clasificación.

Conclusión Nº 2 – Los datos gubernamentales por lo general están incompletos y son de baja calidad

En general los datos gubernamentales están incompletos, desactualizados, son de baja calidad y están también fragmentados. En la mayoría de casos, los catálogos o portales de datos abiertos se gestionan manualmente como resultado de procedimientos informales para la gestión de los datos. Por lo general, los procedimientos, la cronología y las responsabilidades no están claros entre las instituciones de gobierno encargadas de este trabajo. Esto hace que el planteamiento general de la gestión y publicación de los datos abiertos sea débil y propenso a múltiples errores.

• a Aunque hasta un total de 79 de los 115 gobiernos estudiados cuentan con un portal de datos gubernamentales abiertos, a menudo los datos más completos se publican desde una fuente diferente al portal oficial de datos abiertos. En esos países, la mayoría de los conjuntos de datos más completos (61%) los publican otras agencias gubernamentales.
• b Una cantidad significativa de datos de referencia son publicados por las oficinas nacionales de estadística — probablemente porque hace ya tiempo que tienen instauradas prácticas de gestión de datos que suelen ser mejores que las de los catálogos de datos abiertos. En general, de los 115 gobiernos estudiados, el 24% de los datos de referencia los publican las oficinas nacionales de estadística. Incluso en el caso de los gobiernos que cuentan con portales oficiales de datos abiertos, las oficinas nacionales de estadísticas siguen publicando más datos de referencia (22%) que esos portales oficiales (17%).
• c Es difícil usar los datos porque no hay ni metadatos ni ninguna otra documentación de referencia disponible. Menos de un tercio (31%) de los conjuntos de datos publicados cuentan con algunos metadatos básicos que los definan o con alguna documentación de referencia.

Conclusión Nº 3 – La voluntad política es lo que determina el éxito o fracaso de los datos abiertos

El impulso político es fundamental para iniciar y ampliar la apertura de datos en un gobierno. La importancia de las decisiones políticas la demuestran países como Ucrania, Argentina, Filipinas, Burkina Faso y Tanzania — ya que todos ellos presentan grandes mejoras en las calificaciones y clasificaciones del Barómetro en esta edición.

Sin embargo, la voluntad política tiene que traducirse también en una sólida base política y legal, como es el caso de Canadá, México, Japón o Corea — los cuales han logrado una mejora continuada en sus clasificaciones históricas del Barómetro. De otra manera, las iniciativas de datos abiertos (y los recursos necesarios para fomentarlos) se consumen en cuanto los vientos políticos cambian, como parece haber ocurrido en Costa Rica, Ecuador y Ruanda por ejemplo. En estos tres últimos países hubo inicialmente un progreso positivo en cuanto a los datos abiertos, pero ahora la falta de acción por parte del gobierno está destruyendo ese progreso inicial. De igual manera, los países nórdicos, que en otro tiempo fueron líderes en datos abiertos, no parecen estar ya dando tanta prioridad a los datos abiertos como antes, como se refleja en el descenso de sus calificaciones:

Tabla 3: Clasificación de los países nórdicos – De la primera a la cuarta edición del Barómetro.

Las iniciativas de datos abiertos también pueden flaquear en aquellos casos en los que los líderes que las respaldan no logran avanzar reformas más amplias que promuevan una cultura de apertura, o también donde los imperativos políticos no se traducen en enfoques adecuados de gestión de los datos que garanticen los recursos y las políticas sostenibles necesarios para que los datos abiertos sobrevivan al cambio político. Esto es también un problema incluso en países que actualmente se ubican en lo alto del Barómetro, como Estados Unidos y Reino Unido. Por ejemplo, el nuevo gobierno estadounidense ya ha retirado algunos conjunto de datos claves de sitios web, lo que ha originado preocupaciones sobre el futuro de datos abiertos gubernamentales en Estados Unidos. Por su parte, el Reino Unidoparece estar suavizando algunos de sus compromisosa través de una nueva política predeterminada de datos gubernamentales abiertos cuando sea apropiado’

Conclusión Nº 4 – Los gobiernos no están publicando los datos necesarios para restablecer la confianza de los ciudadanos

Con demasiada frecuencia los portales de datos abiertos no contienen los datos que las personas realmente necesitan. Los gobiernos deben invertir en abrir los conjuntos de datos que las personas sí necesitan (por ejemplo, datos sobre presupuesto, gastos, contratación y registro de empresas). Estos conjuntos de datos tienden en la actualidad a ser poco claros y, a menudo, los menos abiertos:

Tabla 4: Porcentaje de gobiernos que publican conjuntos de datos totalmente abiertos relacionados con la rendición de cuentas en las diferentes ediciones del Barómetro.

Como muestran los resultados en esta edición, hay una cantidad limitada de gobiernos que cuentan con datos realmente abiertos en estos asuntos, y eso teniendo en cuenta que estos conjuntos de datos son claves a la hora de combatir la corrupción y permitir la rendición de cuentas del gobierno. Claramente, los gobiernos tienen que mejorar su apuesta en este sentido.

Conclusión Nº 5 – Pocas iniciativas de datos abiertos promueven activamente la inclusión y la igualdad

Como en años anteriores, nuestros investigadores encontraron cierta evidencia de que los datos abiertos están contribuyendo al crecimiento económico y la creación de nuevas empresas, pero poca o ninguna de que estén contribuyendo a la inclusión social (ya sea mejorando el acceso a los servicios públicos por parte de grupos excluidos o aumentando su participación en la elaboración de políticas). Aunque es una excelente noticia que los datos abiertos están ayudando a crear trabajos y crecimiento económico, no debemos asumir simplemente que eso beneficios llegarán directamente a todo el mundo sin más.

Los grupos con menores ingresos o con menor poder político tienden a estar excluidos de los procesos de consulta y de la toma de decisiones en torno a los datos abiertos. Además, carecen frecuentemente de conectividad a internet y de las habilidades necesarias para acceder a los datos, y también pueden ser menos visibles en los propios datos. Un ejemplo clave sería la denominada ‘crisis sexista de datos’: es menos probable que las mujeres accedan a internet que los hombres; menos probable que se les consulte sobre el diseño de las políticas e iniciativas de datos; generalmente no están suficientemente presentes en los rankings de científicos de datos; y es muy probable que a menudo no aparezcan en las estadísticas oficiales. La tabla a continuación muestra por ejemplo la falta de datos desagregados por sexo para una selección de conjunto de datos clave.

Tabla 5: Disponibilidad de datos desagregados por sexo para cuatro sectores diferentes.

3 Tendencias en datos abiertos

La Web Foundation cree que los datos abiertos deberían beneficiar a todos. Los datos que deben ser abiertos son los datos que las personas quieren y los datos que las personas puedan usar. Nuestros resultados, resumidos anteriormente, muestran que esto no está ocurriendo todavía en la mayoría de países. En esta sección, examinamos con más detalle las tendencias detrás de este hecho preocupante y exploramos algunos ejemplos de buenas prácticas para contrarrestarlo.

3. 1. Datos para todos

Básicamente, los datos son propiedad de las personas. Los datos que el gobierno recopila y gestiona están financiados por los contribuyentes, quienes por tanto tienen derecho a acceder a esos datos. La Web Foundation cree que todas las personas deben tener Derecho a los Datosde la misma manera en que deben tener Derecho a la Información (RTI en inglés). Las políticas que garanticen una conexión de banda ancha a precio asequible para todos y garanticen además una adecuada protección de datos para la información personal de los ciudadanos son también importantes para afianzar estos derechos.

Los resultados del Barómetro de los Datos Abiertos muestran que una cantidad significativa de los datos gubernamentales no está todavía disponible al público, y cuando lo está pocas veces se encuentra en un formato abierto. Además, los datos que están actualmente abiertos no logran tampoco satisfacer las necesidades de todos los ciudadanos.

En los 115 países evaluados el impacto de los datos abiertos sigue siendo mayor en cuanto a crecimiento económico y creación de nuevas empresas. El impacto en cuanto a la mejora del acceso de grupos marginados a servicios y a la participación en la toma de decisiones es sin embargo reducido. Por tanto, esto quiere decir que no se está aprovechando el potencial que tienen los datos abiertos para promover la igualdad de oportunidades.

Tabla 6: Comparación entre el impacto en iniciativa empresarial, economía e inclusión para los diez primeros gobiernos en el ranking del Barómetro.

Los puntos ciegos de datos hacen que con frecuencia las necesidades y aportaciones de algunos grupos sean menos visibles para quienes formulan las políticas, así que resulta fundamental que las iniciativas de datos dediquen esfuerzos adicionales a superar esos puntos ciegos — para lo cual será necesario involucrar a esos grupos marginados ya desde la etapa de diseño. Es por este motivo por lo que es tan importante mantener un diálogo constante con la sociedad civil y los ciudadanos — una selección más diversa de actores puede también ayudar a detectar posibles consecuencias adversas no buscadas y evitar la discriminación impulsada por los datos. Algunos ejemplos recientes de datos abiertos que no han sido bien utilizados incluyen el uso de registros judiciales abiertos para crear una lista negra de arrendatarios de bajos ingresosen la ciudad de Nueva York, o el imprevisto deterioramiento de los derechos informales de las mujeres sobre los terrenos como resultado de la expansión de los registros oficiales de propiedad de terrenos.

¿Cómo pueden entonces los gobiernos garantizar que están incluyendo a todos cuando diseñan sus iniciativas de datos? La oficina de estadística en Canadá por ejemplo llevó a cabo la Iniciativa de Datos de Comunidades Aborígenespara poder brindar a esos grupos datos que les sirvieran para planificar y entender la demografía de su comunidad y de la población en zonas circundantes. Otros ejemplos en Japón y Costa de Marfil (analizados a continuación) nos ofrecen también nuevas ideas.

3. 2. Los datos que las personas necesitan

En base a los resultados de esta edición del Barómetro se puede deducir que los gobiernos no están publicando los datos necesarios a la hora de recuperar o generar la confianza de los ciudadanos, tales como presupuestos detallados o el registro de propiedad de empresas.

Los datos que los ciudadanos necesitan para hacer que los gobiernos rindan cuentas a menudo no están disponibles o son difíciles de encontrar. Es fundamental que los gobiernos ofrezcan información sobre el uso de los recursos públicos. Esto incluye datos sobre en qué se invierte los impuestos, cómo se conceden los contratos del gobierno y cómo se canaliza el dinero en las campañas políticas. Para ello será necesario publicar aquellos datos que son vitales en la lucha contra la corrupción, como los datos sobre presupuesto, contratación, propiedad de terrenos, registros de empresas, legislación y resultados electorales (ver la metodología para más detalles):

Tabla 7: Disponibilidad de conjuntos de datos abiertos para la rendición de cuentas del gobierno.

Por ejemplo, solamente uno de cada diez conjuntos de datos sobre presupuestos son abiertos. Desafortunadamente, los datos abiertos del presupuesto para Estados Unidos ya no estaban disponibles cuando se preparó este informe, lo que muestra cómo se puede incluso retroceder en este aspecto. Además, en el único caso en el que los datos sobre la propiedad de los terrenos están publicados (Canadá) únicamente están disponibles a nivel subnacional.

Datos para políticas sociales

Los datos abiertos tienen el potencial de hacer que los servicios públicos esenciales— como salud, educación y gestión medioambiental — sean más efectivos e inclusivos, lo que a su vez contribuye a combatir la pobreza y a reducir la desigualdad. En esta sección evaluamos si los datos abiertos gubernamentales se están usando realmente para fortalecer e incluir a todos los ciudadanos. Los datos abiertos pueden mejorar directamente la distribución de servicios, dado que ofrecen a los ciudadanos más herramientas para la elección y la rendición de cuentas — o indirectamente, ayudando a quienes establecen las políticas a identificar y abordar problemas sociales de todo el sistema.

Sin embargo, como ocurre también con los datos para la rendición de cuentas, hay menos datos disponibles y abiertos en los aspectos relativos a políticas sociales que los que hay para apoyar la innovación. Los resultados del Barómetro muestran disminución en la media de la disponibilidad de datos en servicios públicos esenciales. Es preocupante ver por ejemplo cómo ha empeorado la disponibilidad de datos relacionados con la salud o la educación, por ejemplo.

Tabla 8: Disponibilidad de conjuntos de datos abiertos para políticas sociales.

Datos para la innovación

Los datos abiertos cuentan con un potencial significativo para fomentar la innovación. Los usan los emprendedores en sus aplicaciones y pueden también desbloquear un gran valor para las empresas. Además, pueden contribuir a aumentar la eficiencia y productividad de los servicios públicos actuales. Por ejemplo, se puede crear innovación y valor económico usando conjuntos de datos como los datos cartográficos, horarios de transporte público y datos sobre comercio internacional o criminalidad.

Siendo los datos de innovación los más abundantes de los tres grupos (Innovación, Política social y Rendición de Cuentas), podemos asumir razonablemente que los gobiernos están dando prioridad a estos conjuntos de datos en particular. Sin embargo, la disponibilidad de estos conjuntos de datos ha disminuido también desde la última edición del Barómetro, incluso entre los países con fuertes iniciativas de datos gubernamentales abiertos.

Tabla 9: Disponibilidad de conjuntos de datos abiertos para la innovación.

3. 3. Datos que las personas pueden usar fácilmente

Los principios de los datos abiertos son importantes para la accesibilidad y la usabilidad de los datos. Para que los datos gubernamentales sean fáciles de usar y valiosos, deben ser detallados, precisos y de gran calidad. Los gobiernos también deben habilitar un mecanismo de respuesta que permita a los usuarios hacer llegar sus comentarios y observaciones, y deben también llevar a cabo revisiones continuas para garantizar que la calidad de los datos mejore cuando sea necesario.

Acceso a los datos

El enfoque actual centrado únicamente en la creación de portales de datos abiertos simplemente no está funcionando. Los portales de datos han dejado a su paso una ciudad fantasma de proyectos de datos abiertos. Aunque la comunidad de datos abiertos ha estado analizando este problema desde hace mucho tiempo, todavía no ha conseguido mejorar la situación. A menudo sucede que los conjuntos de datos más completos y actualizados se encuentran en los sitios web de otro ministerio u otras agencias del gobierno y no en los portales oficiales de datos abiertos. Esto nos muestra que actualmente existe una coordinación deficiente entre las diferentes agencias del gobierno y los catálogos centrales de datos abiertos.

Recomendamos por tanto que los gobiernos actualicen sus políticas de gestión de datos y que establezcan un proceso más automatizado para la publicación de datos de forma que se pueda “mejorar la facilidad de su uso y limitar las complicaciones para los interesados”. Este proceso automatizado se podría extender para introducir los datos también en un catálogo central como parte del proceso, si es que la existencia de dicho catálogo se considera una necesidad de los usuarios.

Aunque la solución práctica para este asunto es parcialmente técnica, debemos considerar que este es un problema esencialmente político y organizacional. No se trata solamente de portales. Los gobiernos necesitan tomarse en serio la gestión de los datos y mejorar la manera en la que crean y usan los datos abiertos en todas las funciones, departamentos y agencias. En lugar de centrarse únicamente en crear portales, los gobiernos deben primero centrarse en la reforma política y organizacional necesaria para mejorar el impacto de los datos abiertos y su sostenibilidad en el largo plazo.

Usabilidad de los datos

Con demasiada frecuencia sucede que los datos gubernamentales pueden estar disponibles online, pero esos datos disponibles son de calidad deficiente por lo que son difíciles de usar. Los datos abiertos de buena calidad deben:

• Estar disponibles online para llegar a la más amplia variedad de usuarios y usos. Menos de las tres cuartas partes (71%) de los datos existentes están disponibles online de algún modo actualmente.
• Ser legibles por máquinas para que los grandes conjuntos de datos se puedan analizar eficientemente. Cada vez más datos están disponibles en un formato reutilizable — hasta el 53% en la edición actual — pero eso quiere decir que casi la mitad de los datos se siguen publicando en formatos no legibles por las máquinas.
• Estar disponibles en bloque de tal manera que se puedan descargar como un conjunto de datos único y así una máquina los pueda analizar fácilmente. Lamentablemente, apenas el 24% de los conjuntos de datos de nuestro estudio pueden ser descargados en bloque en la actualidad.
• Ser gratuitos para que cualquier persona pueda acceder independientemente de su presupuesto. Todavía no se puede acceder de forma totalmente gratuita al diez por ciento de los datos disponibles. Particularmente preocupante es el caso de los datos sobre la propiedad de los terrenos, donde solamente un tercio de los datos disponibles son totalmente gratis.
• Ser de licencia abierta para que todo el mundo tenga autorización para usar y reutilizar los datos. La mayoría de los datos no están disponibles actualmente bajo licencias abiertas (solamente el 26%). Este es un área donde podríamos obtener una mejora rápida fácilmente — si se aplicasen las licencias abiertas de manera generalizada, al menos el 15% de los conjuntos de datos en el Barómetro se podrían considerar totalmente abiertos (más del doble del 7% actual).

Tabla 10: Calidad de los datos disponibles online para los 15 indicadores analizados por el Barómetro.
(Las celdas verdes y rojas se corresponden con los valores más altos y más bajos por sector respectivamente)

4 Conclusión final

Si queremos que los beneficios ofrecidos por el movimiento de los datos abiertos se concreten, la agenda actual de los gobiernos en materia de datos abiertos debe cambiar su enfoque de vuelta a los fundamentos — y a las personas. Los gobiernos deben redoblar sus esfuerzos para garantizar que los datos abiertos sean para todos y que los datos que se publican sean realmente lo que las personas necesitan y usan.

Los resultados de esta edición del Barómetro muestran que, lamentablemente, esto no es lo que está sucediendo en la mayoría de las jurisdicciones analizadas. Los datos simplemente no son abiertos en la práctica. En demasiados casos los datos abiertos son vistos como un extra y no como una responsabilidad de todo el gobierno. Las iniciativas de datos abiertos no sobreviven a los líderes o gobiernos que las inician, y a menudo quedan también confinadas dentro de un solo departamento o agencia gubernamental. Los retrocesos en las calificaciones del Barómetro — incluso entre los países con mejor rendimiento— reflejan también esta realidad.

Todo lo anterior da lugar a políticas insostenibles que no aportan lo necesario para obtener más y mejores datos abiertos que sean relevantes para las personas, o que se usen para tomar decisiones políticas más equitativas y efectivas.

De acuerdo con las conclusiones del Barómetro, la Web Foundation pide a los gobiernos las siguientes acciones:

• 1 Recomendación 1 – Los datos gubernamentales deben ser abiertos por defecto
• 2 Recomendación 2 – Los gobiernos deben descentralizar los datos abiertos en todos los departamentos y agencias
• 3 Recomendación 3 – Los gobiernos deben adoptar la Carta de Datos Abiertos para garantizar que las prácticas de datos abiertos se integren más allá de mandatos políticos
• 4 Recomendación 4 – Los gobiernos deben consultar con ciudadanos e intermediarios qué datos abiertos deben publicar primero
• 5 Recomendación 5 – Los gobiernos deben invertir en usar datos abiertos para mejorar la vida de los grupos marginados

Si se llevan a cabo estas recomendaciones habrá más probabilidades de que se obtengan los posibles beneficios de los datos abiertos en cuanto a generación de confianza y creación de políticas mejores y más equitativas. De otra manera, los datos abiertos seguirán siendo tan sólo una aspiración en lugar de una realidad y el rendimiento de esos países en el Barómetro seguirá mereciendo un suspenso.