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Reporte Latinoamericano

1 Resumen

La 3ra Edición del Open Data Barometer (ODB) de la World Wide Web Foundation, publicada en Abril 2016 y que incluye a 92 países, evalúa a las naciones bajo tres criterios sobre datos abiertos:

• Preparación: ¿Qué tan preparados están los gobiernos para las iniciativas de datos abiertos? ¿Qué políticas existen?
• Implementación: ¿Están los gobiernos llevando sus compromisos a la práctica?
• Impacto: ¿Son los datos abiertos usados de forma que generen beneficios prácticos?

En este reporte regional indagamos en los resultados del Barómetro para observar en detalle el desempeño de los 11 países latinoamericanos presentes en esta última edición. El objetivo de este análisis regional es estudiar los datos usados en el Barómetro para analizar la situación actual de los datos abiertos en la región, evaluando los niveles de preparación de los gobiernos para implementar prácticas de datos abiertos, así como también identificar su potencial para impactar positivamente en la vida de los ciudadanos.

Los resultados del Barómetro 2015 indican que Latinoamérica muestra un desempeño relativamente positivo comparado con el promedio global. Ésta es la primera edición del Barómetro que incluye tres países de la región entre los top 20 y cuatro entre los top 30.

Sin embargo, con la excepción de los líderes regionales México, Brasil, Uruguay y Colombia, la mayoría de los países de la región ha disminuido sus puntajes. En particular, los resultados destacan a México y Uruguay como nuevos contendientes de los líderes tradicionales, con un significativo salto en el ranking gracias a nuevas políticas centradas en la generación de impacto para sus ciudadanos a través de mejores servicios públicos. Por el contrario, la región también presenta dos de las caídas más significativas en el ranking global: Chile (-15) y Argentina (-16).

El análisis de los resultados globales sugiere que los países con mejores índices económicos podrían obtener un mejor desempeño en sus políticas de datos abiertos. Sin embargo, la evidencia en Latinoamérica cuestiona este argumento, dado que los países de la región de ingreso mediano alto como México, Brasil y Colombia muestran mejores resultados que los países de ingreso alto como Chile o Argentina. Otros países de ingreso mediano alto como Perú, Ecuador y Costa Rica también destacan entre países con similares niveles de ingreso.

En la mayoría de los países, las organizaciones de la sociedad civil (OSCs) están produciendo los mejores resultados a largo plazo desde los datos abiertos, mientras que los gobiernos parecen enfocarse más en acciones temporales que en políticas sostenibles y de largo plazo, con decrecientes niveles de calidad y disponibilidad de datos. El respaldo político a los datos abiertos es aún insuficiente, así como también los recursos dispuestos para entrenar a servidores públicos y para fortalecer a la sociedad civil. Mientras que la mayoría de los países presentan buenos marcos legales que faciliten la implementación de políticas de datos abiertos, como protección de datos personales y acceso a la información, los gobiernos no han sido capaces aún de traducirlos en resultados positivos para sus ciudadanos.

Los gobiernos de la región deberían reorientar sus objetivos para impulsar mejores proyectos de datos abiertos, con un mayor énfasis en sus beneficiarios últimos: los ciudadanos. Mayor apoyo, entrenamiento y generación de capacidades deben ser proporcionadas a funcionarios públicos y actores sociales para desarrollar iniciativas de datos abiertos centradas en el ciudadano y que promuevan el desarrollo y la democracia (buenos ejemplos en la región incluyen ‘A Tu Servicio’ en Uruguay, ‘Mejora tu Escuela’ en México, o ‘QEdu’ en Brasil).

La relevancia de las iniciativas de datos para el desarrollo está en un gran momento político: la revolución de los datos ya está aquí. Gobiernos, organizaciones internacionales y la sociedad civil, entre otros, están uniendo fuerzas para crear beneficios tangibles desde los datos abiertos para el desarrollo de las naciones. Más y mejores datos abiertos van a ser relevantes tanto para monitorear como para alcanzar los Objetivos para el Desarrollo Sustentable de la ONU (SDGs) y así, ayudar a derrotar la pobreza, el cambio climático y las inequidades sociales. Otras iniciativas como la Alianza Global de Datos para el Desarrollo Sustentable y la Carta Internacional de Datos Abiertos revelan la importancia de mejores políticas en datos abiertos para el éxito de los SDGs. Latinoamérica todavía presenta significativas barreras para aprovechar estratégicamente los datos abiertos en el desarrollo de sus sociedades. Aún hay mucho trabajo por hacer en la región.

“La pobreza e inequidad son mucho más que simplemente ingreso – también son sobre información. Siete años después de que demandara a los gobiernos abrir sus datos al público, las iniciativas de datos abiertos están ahora siendo implementadas en más de la mitad de los países que estudiamos. Aunque su calidad todavía es variable, y los beneficios están aún concentrados en países con altos ingresos. Este es el momento para proveer recursos e implementar los datos abiertos en todo el mundo, a través de proyectos como la Carta Internacional de Datos Abiertos.”

— Sir Tim Berners-Lee, comentando sobre los resultados de la 3ra Edición del Open Data Barometer

2 Resultados Clave

Este reporte discute sobre las principales tendencias que emergen en Latinoamérica al analizar los datos del Barómetro. Aunque algunas de las observaciones pueden ser generalizadas a nivel regional, animamos a los países de la región a reflexionar sobre su propio desempeño para aprovechar al máximo las potencialidades de los datos abiertos para el desarrollo del continente. Al analizar los datos globales y regionales, hemos identificado cinco resultados clave.

• 1Con más países de Latinoamérica desafiando a los líderes globales, la región se desempeña levemente mejor que el promedio mundial

Como muestra la figura 1, la región se desempeña ligeramente por sobre el promedio mundial y continúa mostrando positivos resultados entre las regiones del hemisferio sur. Sin embargo, después de un significativo aumento en el desempeño promedio desde la 1ra a la 2da edición (de 29.69 a 39.48), la región muestra una disminución del avance en datos abiertos en esta nueva edición y obtiene 36.7 en promedio, con los países latinoamericanos obteniendo diversos resultados a lo largo del ranking (ver tabla 1a). Después de ceder el primer puesto regional a Chile el año pasado, México lidera nuevamente con un destacable salto de 8 puestos en el ranking global.

Figura 1: Puntajes regionales promedio para la 3ra Edición del Barómetro

Latinoamérica suma en esta edición más países en el top 20 que en ninguna de las dos anteriores, con México (16), Brasil (17) y Uruguay (19) alcanzando el top 20 por primera vez. Esta edición del Barómetro destaca a México y Uruguay como nuevos retadores de los líderes tradicionales a nivel regional y mundial. Estos países han asumido un rol de liderazgo en Latinoamérica, y demuestran que las políticas de datos abiertos que equilibran esfuerzos entre capacidades e implementación pueden generar un impacto positivo. Por el contrario, Chile, un líder tradicional de datos abiertos en la región y que fue el único país de Latinoamérica en el top 20 el año pasado (en la edición 2013 no hubo países de la región dentro de los mejores 20) cayó a la posición 30 debido a una preponderancia a realizar actividades a corto plazo por sobre políticas sustentables y de largo aliento en datos abiertos.

Tabla 1a: Ranking de los países de Latinoamérica para la 3ra Edición del Barómetro

* Grupos de Ingreso = World Bank Country and Lending Groups, 2016

Los resultados regionales también muestran que los datos abiertos no son sólo acerca de recursos económicos sino principalmente sobre el compromiso político de los gobiernos, la generación de capacidades, la cooperación entre diferentes actores y el desarrollo de políticas de largo plazo orientadas a generar impacto. Así como en el reporte regional de África, en Latinoamérica mayores recursos económicos no se ven reflejados en un mejor desempeño en datos abiertos. En promedio, los países latinoamericanos de ingreso mediano alto muestran mejores índices que los de ingreso alto. Entre los países del top 30 global, México, Brasil y Colombia son los únicos tres de ingreso mediano alto en el ranking. Y si nos enfocamos sólo en países de ingreso mediano alto, seis países de Latinoamérica están presentes en el top 8 (ver tabla 1b), lo que muestra que la región se desempeña relativamente bien respecto de otros países con similares índices de ingreso.

Tabla 1b: Top 8 de países con ingreso mediano alto* en la 3ra Edición del Barómetro (países de Latinoamérica destacados)

* Grupos de ingreso = World Bank Country and Lending Groups, 2016.

• 2Mientras que México, Brasil, Uruguay y Colombia muestran un progreso sistemático, el resto de la región presenta un alarmante retroceso comparado a la última edición

Aunque Latinoamérica destaca positivamente comparado a sus pares en esta edición, el avance en iniciativas de datos abiertos está concentrado en sólo cuatro países. Como se aprecia en la figura 2, podemos identificar dos grupos en la región: los 4 países líderes – México, Brasil, Uruguay y Colombia (líderes regionales en este orden) – los que han obtenido un sostenido progreso en datos abiertos a lo largo de las tres ediciones de este reporte; y el resto de la región – Chile, Ecuador, Perú, Costa Rica, Argentina y Venezuela – que reducen todos sus puntajes en relación al reporte del año pasado.

Los resultados muestran que aunque algunos esfuerzos fueron hechos en el pasado, las iniciativas de datos abiertos presentan una falta de recursos y políticas sustentables y de largo plazo. A la fecha, los datos abiertos no han sido totalmente adoptados en estos países y son aún vulnerables a los cambios programáticos y la voluntad política de los gobiernos en el corto plazo. Hay también un bajo nivel de compromiso o entendimiento de parte de los gobiernos sobre lo que significa implementar datos abiertos y sus beneficios, o una falta de cooperación con otros actores clave en proyectos de datos abiertos como intermediarios, usuarios, y donantes. Por el contrario, los resultados positivos vienen de gobiernos que han incorporado en sus proyectos políticas y acciones, liberación de datasets, e iniciativas orientadas a generar impacto, además de contar con mayores espacios de coordinación entre las agencias públicas a cargo de los datos abiertos y otros múltiples actores (ver los casos de México y Uruguay).

Figura 2: Tendencias en los puntajes del ODB para los países de Latinoamérica, 2013-2015 (ordenados según puntaje promedio en la 3ra Edición del ODB)

Las diferencias entre estos dos grupos se hacen aún más claras cuando analizamos sus factores de implementación e impacto. Examinando las tendencias, la figura 3 muestra que las brechas entre los países líderes y el resto de la región se hacen aún mayores. Los cuatro países líderes están sistemáticamente abriendo más y mejores datos, lo que también se ve reflejado en mayores índices de impacto en todos los factores evaluados, particularmente en la generación de beneficios políticos (ver también tabla 2b).

Figura 3: Tendencias en factores de (a) Implementación e (b) Impacto de los cuatro países líderes vs. el resto de la región, 2013-2015

• 3 La sociedad civil lidera los esfuerzos para aprovechar el potencial de los datos abiertos

Los datos sobre la preparación de los países muestran que la debilidad de la región son las políticas de gobierno, mientras que su fortaleza se concentra en un relativo balance entre las organizaciones de la sociedad civil y los derechos de protección de datos y acceso a la información pública (ver tabla 2a). Respecto a las políticas de gobierno, los países de la región han puesto el énfasis más en actividades de corto plazo que en políticas de largo plazo que institucionalicen las prácticas de datos abiertos. Frente a la ausencia de compromisos oficiales de largo plazo, las iniciativas de datos abiertos se vuelven mucho más vulnerables a las ideologías políticas gobernantes o a los énfasis programáticos, directamente afectando su institucionalización. Iniciativas como la Carta Internacional de Datos Abiertos puede ayudar a que los gobiernos estén más conscientes de lo relevante que son las políticas y los compromisos sistemáticos, así como también el desarrollo de acciones concretas para aprovechar de mejor forma los beneficios de los datos abiertos.

64% de los países muestran estar mejor preparados para iniciativas de datos abiertos en aspectos relacionados a la sociedad civil que en cualquier otra área, aunque todavía con un amplio margen de mejora. Los países líderes de Latinoamérica como México y Uruguay tienen organizaciones de la sociedad civil empoderadas y participativas, que además están haciendo alianzas con las agencias de datos abiertos (como IMCO o DataUY respectivamente, entre muchas otras), junto a robustos marcos regulatorios para la protección de datos personales y el acceso a la información pública. 73% de los países de la región presentan una apropiada regulación de acceso a la información pública y el 64% tiene adecuada legislación en protección de datos personales.

Tabla 2a: Mayores (azul) y menores (rojo) puntajes en Preparación de los países en Latinoamérica, ODB 2015

Tabla 2b: Mayores (azul) y menores (rojo) puntajes en Impacto de los países en Latinoamérica, ODB 2015

Un análisis más en profundidad de los datos del Barómetro sugiere que en presencia de sociedades civiles más fuertes, los países de la región tienen mayor probabilidad de poseer mejores políticas de datos abiertos, mejor calidad de datasets y un mayor impacto político. Apoyados por una larga tradición de defensa del acceso a la información pública y la protección de los datos personales, las OSCs de la región están haciendo significativos esfuerzos por empoderar a los ciudadanos para que tomen mejores decisiones usando información pública, usando en la mayoría de los casos los limitados datos que están disponibles (como A Tu Servicio’ en Uruguay o ‘Mejora tu Escuela’ en México).

• 4 Los países de Latinoamérica muestran significativas brechas entre sus esfuerzos en preparación e implementación y la generación de impacto desde los datos abiertos

En la región, mejores índices de preparación e implementación no necesariamente se ven reflejados en mejores resultados. A excepción de México, los países de Latinoamérica muestran una sustancial brecha entre sus esfuerzos en preparación e implementación versus el real beneficio que datos abiertos están produciendo. Mientras que los avances en preparación e implementación pueden tardar en producir impacto, algunos países no han sido capaces de transformar ese progreso en la generación de impacto real a través de los datos abiertos.

Los países deben reflexionar que la sola publicación de datasets no es suficiente y que los datos públicos necesitan ser estandarizados, estar en formatos reutilizables y ser visualizados para que sean de beneficio público. En particular, Brasil, Colombia y Chile no han sido capaces de traducir sus buenos niveles de preparación e implementación en progresivos resultados para sus sociedades, mientras que otros países, como Argentina, Paraguay y Venezuela, todavía enfrentan grandes desafíos en el desarrollo de políticas e implementación antes de que puedan ver beneficios de sus iniciativas de datos abiertos. Esperamos que los recientes compromisos políticos asumidos por Argentina para llevar a cabo una política nacional de datos abiertos puedan ayudar al país a obtener mejores resultados.

Figura 4: Puntajes de Preparación, Implementación e Impacto de los países de Latinoamérica en la 3ra Edición del Barómetro

• 5 La calidad de los datos abiertos es todavía un obstáculo para la agenda regional y los datos totalmente abiertos están concentrados entre los líderes regionales México, Brasil y Uruguay

Esta edición muestra que los países de Latinoamérica con mejores puntajes promedio están haciendo mayores esfuerzos para liberar más y mejores datos abiertos en comparación al resto de la región (figura 3a). Aunque 13.3% de los datasets regionales son totalmente abiertos de acuerdo a la metodología del Barómetro (22 datasets) – y entonces levemente más alto que el 10% promedio global de disponibilidad de datos abiertos – 86% de ellos pertenecen a los líderes regionales Brasil (10), Uruguay (6) y México (3) (Chile con 2 y Costa Rica con 1 completan la figura).

Por el contrario, el resto de la región no ha incrementado el número de datasets de calidad. Los resultados indican incluso una reducción de datos abiertos usados con propósitos sociales o de innovación y la calidad promedio de los datasets de estos países también ha caído desde la última edición (ver figura 3). 75.2% de los datasets de la región incluídos en el Barómetro están de alguna forma disponibles online, pero sólo el 71.8% de ellos están en formatos reutilizables. Además, sólo el 29% tienen licencia abierta y el 70.2% son actualizados regularmente. Aunque los datos abiertos podrían estimular la adopción de mejores prácticas de gestión de la información, los resultados del Barómetro de este año muestran que la falta de una gestión de datos efectiva continúa siendo una de las principales barreras para las iniciativas de datos abiertos en la región, lo que también limita la posibilidad de que los funcionarios públicos puedan hacer toma de decisiones basadas en datos.

En particular, Chile y Argentina presentan ahora menor disponibilidad y menor calidad de datos en todos los indicadores comparado a la edición previa del Barómetro, lo que podría explicar la significativa caída de estos dos países en el ranking de este año. Costa Rica ha mejorado en los factores de disponibilidad de datos para innovación y rendición de cuentas, mientras que Ecuador y Perú sólo han mejorado sus índices de datos para rendición de cuentas. Finalmente, Venezuela y Paraguay muestran niveles mínimos de datos disponibles en todos los factores.

3 Conclusiones

Los datos abiertos están cada vez más incorporados dentro de la región, pero algunos países los están haciendo sólo como quick wins más que bajo un enfoque de largo plazo. Aunque los resultados del año pasado mostraron un moderado pero creciente progreso de datos abiertos en la región, esta 3ra edición revela una brecha entre dos grupos de países. Los países con mejor desempeño muestran políticas de largo plazo y orientadas al impacto, reflejadas en agendas de colaboración con usuarios y OSCs de datos abiertos. En estos países, los esfuerzos hechos en los factores de preparación e implementación están generando resultados positivos en el impacto de sus iniciativas, con México y Uruguay como claros ejemplos. Al contrario, los resultados del resto de la región cuestionan el verdadero interés y compromiso de sus gobiernos de implementar políticas de datos abiertos para su desarrollo social, político y económico. Algunos países muestran menores índices de disponibilidad de datasets, o no han invertido lo suficiente para transformar sus buenos niveles de preparación e implementación en un mayor empoderamiento de los ciudadanos, o mayor igualdad económica y social.

Los resultados de Latinoamérica también nos advierten sobre la fragilidad de las iniciativas de datos abiertos si los gobiernos no asumen que representan cambios políticos de largo plazo, donde las políticas de datos abiertos, como los datos abiertos por defecto, desafían las culturas y las prácticas dominantes. A la fecha, los países de la región dependen significativamente de las organizaciones de la sociedad civil – y los donantes que las financian – para llevar a cabo estas iniciativas. Hay un riesgo constante que los datos abiertos se transformen finalmente en open washing si los gobiernos continúan siendo reacios a adoptar el cambio cultural que trae la apertura y no proveen de suficientes recursos e incentivos a niveles tácticos y operativos. Los gobiernos deberían aprovechar los altos niveles de activismo de la sociedad civil en la región y fomentar su expansión a otros actores en el mundo de los datos abiertos. Hasta ahora, la región destaca por ser la que más activamente está adoptando la Carta, con casos exitosos de iniciativas en datos abiertos. Sin embargo, algunos países de Latinoamérica muestran alarmantes signos de una creciente brecha de datos y los donantes, la sociedad civil y los gobiernos necesitan trabajar juntos para reducirla.

4 Recomendaciones

Los resultados presentados en este reporte sugieren una serie de recomendaciones para incrementar la preparación, implementación e impacto de las iniciativas de datos abiertos en Latinoamérica. Estas recomendaciones también se apoyan en las ya presentadas en el Reporte Global del Open Data Barometer para aprovechar todo el potencial de los datos abiertos para la región:

1. 1Adoptar e implementar la Carta Internacional de Datos Abiertos a la fecha, Latinoamérica es la región con más países que han suscrito la Carta, como México, Uruguay, Chile, Guatemala y Panamá. Los países latinoamericanos deberían adoptarla pero, más importante aún, implementar activamente sus principios para obtener verdaderos beneficios a través de los datos abiertos. Casos de éxito en la región muestran que los datos abiertos no son sólo sobre disponibilizar más recursos, sino sobre el compromiso y las acciones políticas de los gobiernos. La Carta ayudará a formalizar y capitalizar el ímpetu político por los datos abiertos y apoyará a los países a desarrollar políticas de largo plazo, orientadas al impacto de acuerdo a las capacidades, recursos e instituciones locales.
2. 2Apoyar e invertir en la generación de capacidades en la sociedad civil para co-desarrollar iniciativas de datos abiertos junto a los gobiernos los casos más exitosos en Latinoamérica muestran lo relevante que son las OSCs para el éxito de los datos abiertos. La sociedad civil ocupa un rol de alta importancia en la región y está liderando el avance en datos abiertos cuando los gobiernos no han definido políticas o acciones claras para su desarrollo. Los gobiernos de la región deben también buscar proveer los mecanismos necesarios para expandir este apoyo externo a otros intermediarios de datos abiertos como académicos, actores del sector privado y periodistas de datos. Especialmente en los países que aún están marginados de los beneficios de los datos abiertos, los donantes deben proveer mayores recursos para la generación de capacidades en las OSCs y los gobiernos deben hacer mayores esfuerzos para integrarlas en el desarrollo de sus proyectos de datos abiertos, pensando siempre en los principales beneficiarios de los datos abiertos: los ciudadanos. Las OSCs también deben reconocer la influencia que poseen y deben buscar las mejores estrategias tanto para establecer alianzas con los gobiernos, así como para expandir los beneficios de los datos abiertos a los ciudadanos tradicionalmente marginados de la región.
3. 3Fortalecer el aprendizaje entre países de la región Latinoamérica, así como otras regiones analizadas en el Barómetro, presenta un conjunto único de capacidades, recursos, culturas e instituciones. En el estudio del Desarrollo Internacional hay una larga tradición de fracaso cuando las iniciativas son simplemente importadas desde países desarrollados sin ser antes contextualizadas a la realidad local. Algunos países en la región con similares o incluso menores índices de ingreso que sus pares están obteniendo más rápidos resultados en sus iniciativas de datos abiertos. Mayores esfuerzos deben ser comprometidos para expandir las actividades de aprendizaje y coordinación de políticas entre países, como el Grupo de Trabajo de Datos Abiertos de la Red de Gobierno Electrónico (GEALC) y el Fellowship de Gobierno Abierto en las Américas, ambos coordinados por la Organización de Estados Americanos (OEA). Más iniciativas tanto para gobiernos como para OSCs y otros actores de datos abiertos, deben potenciar el aprendizaje entre pares regionales y transferir conocimiento y experiencias que puedan ayudar a obtener mayor impacto considerando el contexto regional.
4. 4Abrir datos sensibles y de alta calidad que ayuden a equilibrar la generación de impacto político, social y económico la región muestra brechas de disponibilidad de datos que están restringiendo los beneficios de las políticas de datos abiertos. Los gobiernos deben tratar de integrar en sus iniciativas de datos abiertos prácticas de gobernanza e infraestructura de datos y así proveer los cimientos para políticas de largo plazo. Además, deben consultar a quienes usan los datos sobre cuáles son los que más requieren, de forma de asegurar que los gobiernos liberen los datasets más relevantes. Mayor atención debe ser puesta al actual sesgo en disponibilidad de datos e impacto: los beneficios sociales también son relevantes y deben ser reforzados para complementar el actual énfasis en impacto político desde los datos abiertos.